Объединения компаний для лоббирования своих интересов в органах власти

Определение

Лоббизм  — деятельность субъектов гражданского общества (предпринимательских союзов, некоммерческих организаций, профессиональных лоббистов и др.) и уполномоченных на контакты с ними органов и должностных лиц, нацеленная на выявление и отражение интересов групп граждан и организаций (частных интересов) в публично-властном решении.

Исторический экскурс

В XVI в. термин «лобби» использовался для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. В XVII в. этим термином стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Политическое значение термина появляется в конце XVIII в. в США. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, заложила основу для развития лоббирования через систему правовых норм. Уже в 1808 г. слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных парламента, их называли лоббистами. Некоторые российские и зарубежные авторы распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне. В ней останавливались на рубеже XVIII—XIX вв. приехавшие на сессию парламентарии. В вестибюле гостиницы лоббисты могли донести свое мнение по поводу законопроекта до члена парламента^[1].

Лоббизм может осуществляться как в парламенте, так и в системе органов исполнительной власти. Влияние лоббистов нацелено на принятие разнообразных публично-властных как нормативных правовых актов, так и индивидуальных актов. Лоббизм также может быть направлен на принятие органами публично-властных мер либо их непринятие, если последнее видится нежелательным заинтересованным лицам. Вместе с тем стоит учитывать, что лоббирование не всегда приводит к ожидаемому заявителем отражению частного интереса в деятельности соответствующих органов. Непреложной гарантией лоббизма является возможность публичного оглашения этих интересов.

Главными потребителями процедур лоббизма со стороны гражданского общества выступают коммерческие организации и их союзы (ассоциации), общественные объединения, некоммерческие организации и другие группы граждан. Официальный лоббизм — весьма затратный процесс. Вкладывать большие силы и средства в конечный результат выгодно коллективным субъектам, располагающим достаточными организационными и финансовыми ресурсами.

Уполномоченными на контакты с заинтересованными группами граждан и их организациями должностными лицами выступают должностные лица и служащие любого уровня власти. В ходе осуществления своих полномочий они участвуют в деятельности органов и их подразделений, обсуждающих публично-властные решения (комитеты, комиссии, советы, рабочие группы, совещания и др.).

Правовая сущность лоббистской процедуры сводится к следующему. Каждому заинтересованному лицу должна быть предоставлена возможность выражения его частного интереса путем личного доступа его или его представителя на заседания соответствующих органов публичной власти и(или) подразделений. При этом немаловажными являются транспарентность деятельности государственных и муниципальных органов, а также организаций, осуществляющих публичные функции, открытое размещение ими планов правотворческой деятельности, обсуждение конкретных публично-властных решений, установление различных форм проведения заседаний с учетом максимально возможного широкого присутствия общественности.

Отдельные законы о лоббистской деятельности приняты лишь в некоторых государствах: США, Канаде, Польше, Литве и некоторых др.

Зарубежный опыт

В 1995 г. Президент США подписал новый закон о раскрытии лоббистской деятельности, который вступил в силу 1 января 1996 г. (Lobbying Disclosure Act). Его действие распространялось на лоббирование в Конгрессе и органах исполнительной власти, были перечислены виды действий, не подпадающих под понятие «лоббизм», а также выделялись категории иностранных лоббистов, представляющих интересы коммерческих организаций, и иностранных агентов, которые влияют на политику США как агенты иностранного государства.

В США в соответствии с Новым актом честного лидерства и открытой власти (The Honest Leadership and Open Government Act of 2007) увеличился срок до двух лет, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью (ранее этот срок составлял один год). Было приостановлено действие положения о возможности конгрессмена принимать подарки в размере 50 долл. США; ограничен круг лиц, которые могут финансировать их поездки. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний — до 200 000 долл. США (ранее — 50 000), в качестве меры наказания было установлено лишение свободы сроком до 5 лет. С 2007 г. лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально (ранее — каждые полгода). Конгрессмены, осужденные в связи со взяточничеством, лжесвидетельством и другими преступлениями в сфере незаконного лоббирования, теряют право на пенсию. Были повышены требования к транспарентности информации, интересующей общество и лоббистов. Многие запреты получили распространение и на высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75% от оклада конгрессмена. Согласно Новому акту честного лидерства и открытой власти деятельность лоббистов и должностных лиц, которая осуществляется в противоречии с этикой поведения взаимодействующих субъектов в публичной политике, подлежит пресечению.

Закон Канады о регулировании лоббисткой деятельности был принят в 1998 г. (Lobbyists Registration Act).

Закон Польши от 7 июля 2005 г. «О лоббистской деятельности в правотворческом процессе» предоставляет общие гарантии права на информацию и предусматривает публичные слушания проектов публично-властных решений. В этих слушаниях могут принимать участие и лица, не внесенные в реестр субъектов, осуществляющих профессиональную лоббистскую деятельность (п. 5 ст. 7).

Литовский Закон о лоббизме вступил в силу с 1 января 2001 г.^[2]

Лоббизм как продвижение частных интересов следует отличать от представительства депутатом интересов своих избирателей. Лоббизм ориентирован на выражение в публично-властных решениях узкокорпоративных интересов групп граждан и организаций. Представительство же депутатом интересов своих избирателей входит в отношения народного представительства и базируется на идее народного суверенитета. Поэтому депутат не может продвигать в деятельности парламента узкокорпоративные интересы, при обсуждении законопроектов он должен ориентироваться на обобщенные интересы граждан. В целях недопущения лоббирования узкокорпоративных интересов в палатах Федерального Собрания в законодательстве устанавливается порядок разрешения конфликта интересов.

 В соответствии с Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» сенатор и депутат при наличии оснований обязаны сообщать соответственно в комиссию Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых сенаторами РФ, депутатами Государственной Думы, о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Зарубежный опыт

В Германии развиты консультации органов власти с представителями крупных коммерческих организаций: с союзами и объединениями. При Президенте Бундестага ведется открытый список регистрации союзов и объединений, желающих получать информацию и влиять на работу парламента. Депутаты Бундестага, если они аффилированы с коммерческими организациями, обязаны информировать об этом палату. Если в ходе обсуждения законопроекта в парламентской комиссии возникает вопрос о конфликте интересов, соответствующий депутат слагает полномочия на время обсуждения. Если парламентарий не сделает этого, он будет нести ответственность согласно положению Регламента, вплоть до уголовной ответственности^[3].

Отношения лоббизма a priori испытывают на себе регуляционный потенциал не только правовых, но и этических норм. Потому что лоббизм реализуется в формате свободной коммуникации представителей групп граждан и организаций и органов и должностных лиц. Непросто формализовать лоббизм как конкретное правоотношение: выделить субъекты, объект, их права и обязанности, установить все элементы ответственности, также исключить возможность широкого толкования лоббизма и не путать его с иными сферами деятельности такими, например, адвокатской или экспертной деятельностью. В Российской Федерации несколько раз обсуждались законопроекты о лоббистской деятельности. В связи с неоднозначностью понимания лоббизма и сложностями правовой интерпретации понятий и процедур в сфере продвижения частных интересов в деятельности органов власти ни один законопроект не был принят.

В России нет устоявшихся традиций действия правил этики в публичной политике, а также добровольного соблюдения заинтересованными субъектами этих правил, в частности, кодексы этики поведения должностных лиц и служащих, если и устанавливаются, то не имеют реальной силы действия. Введение лоббизма как формы продвижения частных интересов по аналогии с такими странами как США и Канада, в которых традиции лоббизма устоялись, в России представляется невозможным и ненужным. Учреждение государственного института регистрации лоббистов, правовая институционализация контактов лоббиста и должностного лица и служащего, организация процесса отчетности — все это требует определенных правовой культуры и правового регулирования. Без них реализация федерального закона о лоббизме на практике может обрасти дополнительными проблемами и злоупотреблениями. Идеологическая основа лоббизма в России не сформировалась. Установленный в Конституции РФ принцип народного суверенитета не допускает возможность проведения узкокорпоративных интересов в деятельность органов публичной власти.

Для России не подойдет опыт Германии, в которой допускается возможность должностных лиц консультировать коммерческие структуры при условии раскрытия конфликта интересов. Тем более что в Германии звучат протесты и велика вероятность отмены этого правила и ужесточения требований к должностным лицам. В Великобритании большую роль играют этические стандарты поведения представителей власти и гражданского общества при продвижении частных интересов, что в России требует дополнительного осмысления. Стоит отметить, что в большинстве стран отмечается неудовлетворенность официальной моделью и практикой лоббирования.

Точка зрения

Д. А. Медведев, Председатель Правительства РФ, 21 декабря 2012 г. на встрече с предпринимателями сказал, что российский парламент пока не дорос до лоббизма: «Мы до такого уровня правопонимания, даже среди депутатов Государственной Думы — не доросли… Хотя я не исключаю, что когда-нибудь нам придется принять закон, регламентирующий взаимоотношения парламентариев и сил, которые предлагают им продвигать те или иные проекты, для того, чтобы ввести это в цивилизованное русло. Но пока, я боюсь, нам просто еще не до этого — мы можем создать больше себе проблем»^[4].

Идеологический подход к пониманию лоббизма в России не позволяет смотреть на эту форму продвижения частных интересов как на конституционную ценность и неотъемлемый атрибут демократии. Лоббизм — это объективное явление общественной практики, с которым гражданам и органам приходится считаться. Но лоббизм и не следует рассматривать как коррупцию. Этот институт следовало бы относить к той группе правовых форм участия в управлении делами государства, которые позволяют доводить до сведения органов власти частные интересы.

Лоббизм может приводить к созданию привилегий и преимуществ одних групп граждан и организаций перед другими и продвижению узкокорпоративных интересов в ущерб общегосударственным. Межличностным коммуникациям в публичной сфере свойственно развиваться по направлению: неподвластных правовому воздействию отношений, что создает коррупционные риски в системе власти. Развенчание позиции о том, что должностное лицо и служащий зачастую выступают в качестве лоббистов, возможно через установление следующих правил: разрешения конфликта интересов при обсуждении законопроектов, не допускающих несогласованное изменения их концепций; обеспечения внутрипартийной демократии, гарантирующих открытость деятельности органов власти и широкое вовлечение общественности в обсуждение публично-властных решений; способствующих неотвратимости ответственности должностных лиц и служащих за недопустимые действия (бездействие) в отношениях с группами граждан и организациями, представляющими частные интересы.

Точка зрения

Лоббизм, считает В. В. Субочев, — неотъемлемая черта любых политических режимов, будь то демократия или тоталитаризм, только его проявления варьируются от одной формы к другой. Если государственные структуры вымогают взятки за надлежащую реакцию на ту или иную инициативу, то это — коррупция, которой, разумеется, воспользуются лоббисты для ставшего таким образом возможного способа осуществления своих целей. Но не лоббизм здесь становится и подменяется коррупцией, а лоббисты используют метод взяточничества, преступников, и последнее вытесняет сам лоббизм как таковой, ставя политическую, экономическую и другую борьбу на другой уровень, находящийся на порядок ниже даже самого откровенного лоббизма. Лоббизм, будучи одной из форм реализации законных интересов, явление правовое. Это и закрепляет одну из приоритетных ниш лоббизма среди актов реализации законных интересов^[5].

Итак, в настоящее время в России маловероятно установление лоббизма как специальной процедуры продвижения частных интересов в деятельности органов власти. Правовое регулирование уже развивается по пути совершенствования форм продвижения интересов групп граждан и организаций в публично-властные решения.

Гарантируется право на обращение, которое позволяет группам граждан и организациям выражать свои интересы при обсуждении публично-властных решений. Право на обращение развивается в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В законодательстве обеспечивается право граждан на информацию о проектах публично-властных решений. Требование о раскрытии необходимых сведений о проектах решений закреплено в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В иных актах, включая регламенты органов исполнительной власти, устанавливаются обязанности органов раскрывать информацию об их деятельности, а также должным образом реагировать на обращения граждан.

Группы граждан и организации могут донести свои интересы до органов власти в правотворческом процессе прежде всего посредством народных обсуждений, публичных обсуждений, публичных слушаний, публичных консультаций, проведения антикоррупционной экспертизы и др.

Группы граждан и организаций заявляют также свои интересы в качестве членов экспертных, консультативных и общественных советов, созданных большинством органов государственной власти и местного самоуправления. Возможность выражения экспертных позиций при обсуждении и принятии публично-властных решений предусматривается в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», в Федеральном законе «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» и др.

Лоббировать интересы группы граждан и организации могут и посредством участия в специализированных экспертизах, которые проводятся в связи с необходимостью гражданских оценок определенных видов деятельности, например, общественной экологической экспертизы (Федеральный закон «Об экологической экспертизе»). Консультации органов государственной власти и местного самоуправления с предпринимателями в рамках такой экспертизы как оценка регулирующего воздействия проектов публично-властных решений осуществляется на основе целого ряда федеральных законов и подзаконных актов.

Союзы (ассоциации) некоммерческих организаций такие, например, как Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийские общественные организации: Деловая Россия и «ОПОРА РОССИИ» аккумулируют интересы предпринимателей и выражают их в ходе взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Основы статуса союзов (ассоциаций) предусмотрены Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

Предприниматели и их объединения доводят свои позиции до государства через механизм социального партнерства, основу регулирования которого составляет Трудовой кодекс РФ. Объединения работодателей могут вносить свои предложения о принятии отдельных нормативных правовых актов и внесении изменений и дополнений в действующие акты согласно Федеральному закону «Об объединении работодателей».

Открытость, гласность, прозрачность — основные положения для развития правовых форм продвижения интересов граждан в деятельности органов публичной власти. Дальнейшее совершенствование этих форм, главным образом, может быть направлено на: обеспечение публичного размещения проектов актов и возможностей группам граждан и организаций высказывать их предложения и замечания, а также раскрытие информации о порядке формирования и функционирования экспертных, консультативных, общественных советов, рабочих групп, создаваемых органами публичной власти для обсуждения публично-властных решений. Обеспечение доступности экспертного участия групп граждан и организаций в Российской Федерации – важнейшее направление продвижения частных интересов в публично-властные решения.

[1] См.: Толстых П. А. GR : практикум по лоббизму в России. М. : Альпина Бизнес Букс, 2007. С. 17—18.

[2] См.: Толстых П. А. GR : практикум по лоббизму в России. М. : Альпина Бизнес Букс, 2007. C. 193-195: Васильева С.В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов // Право. Журнал Высшей школы экономики. № 2. 2009. С.73-74.

[3] См.: Васильева С.В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов // Право. Журнал Высшей школы экономики. № 2. 2009. С. С.75.

[4] См.: Медведев: Российский парламент не дорос до принятия закона о лоббизме // РИА Новости. 2012. 21 дек. URL:. http://ria.ru/politics/20121221/915767197.html (Дата обращения: 31.09.2021).

[5] См.: Субочев В. В. Законные интересы / под. ред. А. В. Малько. М. : Норма, 2008. С. 393—394.

 Автор — Масленникова С.В. 

Растущее напряжение в обществе, конфронтация различных властных и экономических, политических и иных групп в нашем обществе, а так же уровень коррупции и отсутствие рабочей системы сдержек и противовесов в структуре власти в нашей стране приводит нас к понимаю необходимости изменения в законодательстве и создания дополнительной структуры которая могла бы стать тем недостающим звеном в системе власти Российской Федерации которое урегулировала бы взаимоотношения власти и общества а так же внутренние противоречия во власти и смогло бы привести к экономическому прорыву путем улучшения отношений власти и общества, а так же образования групп способных улучшать экономический политический и социальный климат в нашей стране путем продвижения своих законных интересов во властных структурах. Таким решением может стать создание института лоббизма.

Для правильного понимания цели значения и перспектив лоббизма для экономики российской федерации следует определится с понятием лоббизма. В науке понятия лоббизма различаются:

Лоббизм — по мнению М.С. Арутюнян, высококвалифицированная деятельность людей, имеющая политический смысл и правовое обоснование, которая является интегральным элементом демократической системы политики.  

Лоббизм — давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Лоббизм — деятельность специальных групп, отстаивающих свои особые интересы (политические и экономические), оказывающих давление на законодателей и государственных чиновников с целью принятия решений (определенных законов, получения правительственной поддержки, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

Лоббизм — в широком смысле нацеленная на отстаивание и проведение в жизнь интересов определенных социальных групп деятельность в государственных органах представителей негосударственных организаций, выражающих такие интересы.

Лоббизм — Действия, предпринимаемые в интересах той или иной группы населения, организации, учреждения и т.д., и направленные на оказание воздействия на представителей органов власти, в т. ч. депутатов, с целью добиться от них принятия или непринятия какого) либо решения.

Объединив представленные определения, мы можем сформулировать собственное.

Лоббизм – это высококвалифицированная профессиональная политическая деятельность, направленная на продвижение, изменение и отстаивание экономических, политических, правовых интересов, имеющих политический смысл и правовое обоснование, группы лиц путем создания лоббистского давления на органы государственной власти.

Исходя из данного определения, мы можем выделить основные признаки лоббизма.

1. Высококвалифицированная деятельность
2. Профессиональная деятельность
3. Политическая деятельность
4. Деятельность, направленная на отстаивание интересов социальных групп.
5. Деятельность, имеющая политическое и правовое обоснование.
6. Отстаивание интересов групп происходит путем особой формы взаимодействия власти (лоббистское давление).

Получается, что лоббизм — это деятельность, требующая определенного уровня образования квалификации, знаний и компетенции.

Особенности постсоветской политической системы и специфика лоббизма в современной России

Казалось бы, в ходе «перестройки» произошла смена политической системы, а вместе с ней — системы и методов лоббирования. В действительности, произошло лишь разрушение ее идейно-политического каркаса. Основные субъекты реальной власти не только уцелели, сохранив за собой ресурсы, да и усилились, высвободившись из-под «коммунистических» глыб. После упразднения Совмина СССР лишь часть лобби (речь идет прежде всего о лоббистах в ранге союзных министров и рядовых функционеров союзного правительства) была вынуждена сменить профиль своей деятельности. Большинство же лоббистов, «переупаковавшись», остались в структурах прежних кланов. Мало изменений произошло и в способах представления как отраслевых, таки региональных интересов.

Если каналы лоббирования изменились кардинально (после упразднения комитетов КПСС основным каналом лоббирования стали новые представительные органы власти, но все больше — исполнительная власть: федеральное правительство и местные администрации), то механизм продвижения групповых интересов остался прежним.

Точно так же, как некогда «обкомычи» в ЦК КПСС, нынешние депутаты лоббируют свои региональные интересы в Федеральном собрании РФ, а губернаторы — в Правительстве и Администрации Президента РФ. Так же, как прежде, хотя и в несравнимо больших масштабах (рынок дает о себе знать), сегодня в ходу подкуп индивидуальных «лоббистов», прежде всего — работников исполнительных органов.

Как и прежде, перераспределение ресурсов и собственности неподконтрольно общественности и прессе. Не только потому, впрочем, что общественность и пресса не могут добраться до информации. Просто общественности как таковой в России тоже пока не существует, как и независимой и отважно-неподкупной прессы.

Мало кто, кроме тех, кто принимает решения, знает сегодня — кому, на каком основании и по каким критериям выделяются кредиты и дотации, выдаются лицензии и квоты, формируются «Общественные» или «Экспертные» советы при правительстве, Президенте РФ, Федеральном собрании России или аналогичных структурах субъектов Федерации. Словом, точно так же, как прежде, бал в стране правят известные отраслевые и региональные группировки.

Система советского лоббизма осталась в целости и сохранности, а значит остался во многом прежним и сам механизм властвования.

Во-первых, не изменились государственные приоритеты. Новых приоритетов почти нет (достаточно посмотреть на так называемый Федеральный бюджет государства), в то время как по инерции существуют многие старые. По-прежнему в структуре экономики доминируют экспортные отрасли: топливно-энергетический комплекс, отдельные направления машиностроения и производства вооружений, некоторые горнодобывающие отрасли (драгоценные и цветные металлы). Эти же отрасли наиболее масштабно представлены сегодня и в высших эшелонах власти.

Во-вторых, основные «группы давления» не только уцелели, но и, избавившись от узды КПСС, нарастили ресурсы, приватизировав основные средства производства.

В-третьих, остался довлеющим отраслевой принцип артикуляции интересов граждан, которые в условиях неразвитости политической инфраструктуры по-прежнему являются скорее производственными единицами, чем гражданами. В условиях же приватизации предприятий и нарастающей безработицы «граждане», особенно в небольших городах, становятся еще более зависимыми от руководителей, владельцев предприятий и местной «элиты».

В-четвертых, в целости и сохранности остались ядра «групп давления» монополии, которые в условиях ослабления государственной поддержки мелких, убыточных предприятий, даже укрепились.

В-пятых, по-прежнему в ходу земляческий принцип артикуляции и агрегации интересов, катализирующий дезинтеграцию России и процесс укрепления местных «мафий».

В-шестых, в целости остались основные каналы (кроме КПСС) лоббирования:

•    — отраслевые министерства: коллегии и аппарат министерств (вместо Госплана, к примеру, Госкомимущество) и исполнительная власть вообще;

•    — органы представительной власти, аппарат этих органов и сами депутаты.

Кое-что, конечно, изменилось. Произошла плюрализация лоббизма. Появились новые, внеотраслевые, то есть фактически альтернативные отраслевым субъекты и каналы лоббирования. Таковыми являются прежде всего структуры «нового бизнеса» и, отчасти, новые профсоюзы и некоторые общественные объединения, в частности, женские, молодежные, детские и экологические организации, ассоциации инвалидов и ветеранов. Активизировались различные религиозные конфессии. Одним из мощнейших субъектов и каналов лоббирования стала пресса, во многом самостоятельно формирующая не только массовое сознание, но и сознание «элиты», людей, принимающих решения.

Ввиду появления политиков, способных занимать высшие должности в государстве и добиваться популярности независимо от их принадлежности к какому-либо отраслевому или региональному клану, появились также такие лоббистские образования, как «клиентелы» — конгломераты структур, поддерживающие и группирующиеся вокруг какого-либо политика, точнее — должностного лица. И чем выше пост, чем больше возможность данного должностного лица влиять на принятие решений, от которых зависит экономическое процветание предприятия, фирмы, банка, региона и т.п., тем мощнее клиентела.

Еще одним субъектом и каналом лоббирования стали политические партии и движения. Трудно отрицать ту роль, которую играли в свое время, к примеру, Движение «Демократическая Россия» или политический блок «Гражданский союз» в принятии правительством и парламентом тех или иных решений.

В 1995 г., в силу ряда причин, роль политических партий и движений была чуть менее значимей, чем в 1993 г., но еще через несколько лет значимость ряда партий, например, Компартии, Движения «Наш дом — Россия» или, допустим, Движения «Яблоко», может стать более весомой, чем ныне.

Представительная власть пока слаба, политические институты еще не сложились, трудные времена переживает пресса, общественность маломощна и разрозненна. Исполнительная же власть (т.е. бюрократы и чиновники) по-прежнему властвует в России. И к ним, как и прежде, идут лоббисты.

В связи с тем, что опыт Российской Федерации в осуществлении лоббистской деятельности очень специфичен, нам стоит обратится к опыту западных стран.

Регулирование лоббизма в Канаде и США

Для того что бы избежать ошибок при регулировании лоббизма у нас, стоит обратится к опыту других государств и воспользоваться уже имеющимися у них разработками. Так мы рассмотрим опыт США и Канады и Европейского Союза.

Лоббизм в США и Канаде находится в совместном ведении федеральных и региональных уровней. В США на федеральном уровне основным актом является Закон о раскрытие лоббистской деятельности 1995 года, заменивший устаревший к тому времени закон о регистрации лоббистской деятельности 1946 года . В Канаде же основным актом является федеральный Акт о лоббизме(Lobbying Act), принятый в 1988 году . В США наряду с указанным актом так же применяется Акт о регистрации иностранных агентов 1983 года . Его действие распространяется на агентов, являющихся представителями иностранных государств. Провинции Канады (Новая Шотландия, Квебек и др.) последовали примеру федеральных властей и так же приняли местные законы лоббизме. Законы были приняты в 2005 году в Ньюфаундленде , в 1998 году в Онтарио , Закон Квебека называется «Акт прозрачности и лоббистской этики» принят в 2002 году . В США многие штаты имеют свое законодательство о лоббизме и лоббистской деятельности. Первый акт принятый в США в 1946 году определил понятия лоббизма, предъявил требования к деятельности лоббистов , регистрации их отчетов.

Законодательство обоих государств принималось с целью противодействия коррупции обеспечения прозрачности и открытости политического процесса, для чего в Канаде был создан механизм регистрации групп интересов, участвующих в политической деятельности. Открытость лоббирования давала возможность понимать происходящие в политике процессы, а также балансировать частные интересы и публичные. Например, при выступлении одной политической силы представляющей частные интересы каких либо групп или корпораций, их оппонент будет противопоставлять им либо другие частные интересы, либо публичные интерес лишая конкурента выгоды. В США этот вопрос урегулирован еще в резолюции 1876 года, которая обязывала регистрировать лоббистов у клерков палаты представителей конгресса США. В соответствии с принятой резолюцией «все лица и корпорации, нанимающие советников или агентов с целью представлять их интересы в связи с любым актом, в любое время рассматриваемым данной палатой или любым ее комитетом, должны называть клерку палаты фамилию и указывать полномочия такого советника или агента; и никакое лицо, фамилия и полномочия которого не доложены таким образом, не может появляться в качестве советника или агента в каком бы то ни было комитете этой палаты»  На уровне штатов ярким примером может является конституция штата Джорджии, в соответствии с которой генеральная ассамблея приняла решения что «любое личное ходатайство с предложением голосовать за кандидата или законопроект является преступлением. Такой же модели придерживались и ряд других штатов .

Однако в последствии законодательство большинства штатов пошло по другой модели регулирования. Суть которой заключалась в установлении открытости лоббистской деятельности так лоббисты были обязаны регистрировать и раскрывать доходы от своей деятельности.

Лоббизм в США — разновидность бизнеса, а лоббистами называют людей, которые на профессиональной основе убеждают законодателей принимать или отклонять те или иные законы в своих интересах или в интересах третьих лиц .

Главной задачей лоббистского законодательства в Канаде стало обязать лоббистов регистрироваться, внося сведения в специальный реестр. В этой связи ключевым понятием в федеральных и провинциальных законах стало понятие «лоббист». В зависимости от содержания этого понятия определяется действие законов по кругу лиц и его применимость к определенной категории субъектов права. В первоначальной редакции Закон 1989 года под лоббистами понимались «лица, которое за плату от своего имени или от имени и в интересах любого физического лица или организации взаимодействует с должностных лицами в попытках повлиять на принятие государственных решений». Соответственно под лоббированием понималась любые устные и письменные взаимодействия с должностными лицами в попытках влияния на принятие государственных решений. При этом лоббистом признавалось любое лицо назначающее или посещающие встрече с представителями власти или другими физическими лицами.

В 2003 году концепция законодательства поменялась и «взаимодействие в попытке влияния» заменили на концепцию «взаимодействие относительно государственных решений». Это позволило ликвидировать неопределенность слова влиять и более широко охватить все формы взаимодействия с должностными лицами вне зависимости от того, достигнута ли цель такого взаимодействия, и вне зависимости от того, удалось ли осуществить даже попытку влияния. Под «государственными решениями» закон понимает следующие действия: развитие любой законодательной инициативы правительства или члена парламента Канады; внесение, принятие, отмену закона (постановления) или внесение поправок в любой закон (постановление); принятие или изменение любого акта органов исполнительной власти; создание или изменение политических программ; заключение государственных контрактов; получение грантов, взносов или других финансовых выгод. Как можно заметить, понятие «государственные решения» включает множество действий и распространяется на деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц. Отсюда следует, что взаимодействие с должностным лицом по любому из вышеперечисленных действий рассматривается как лоббистская деятельность. И эта деятельность вызывает необходимость для лоббиста регистрироваться в специальном реестре. Лоббистской деятельностью также будет являться организация встреч между должностными лицами и другими физическими лицами, а также участие в таких встречах. Получилось, что благодаря поправкам 2003 года любой контакт с должностным лицом по обозначенным Законом вопросам теперь становился лоббистским взаимодействием. И поэтому любое лицо должно регистрироваться независимо от того факта, была ли даже попытка влиять. Форма контакта значения не имеет. Такое уточнение формулировок (и расширение понятия лоббирования) позволило ликвидировать возможность обойти закон и избежать ответственности, что подтвердилось практикой применения Закона и ростом случаев привлечения к ответственности после 2003 года.

В США же понимание лоббистской деятельности претерпело сильное влияние в 1936 году когда комитетом конгресса фактически была разработана концепция загона о регулировании лоббистской деятельности основным принципом стало признание права общества получать информацию о работе лоббистов, их целях, финансовых источниках и политической деятельности.

В 1938 году Обострившаяся ситуация потребовала принятия акта о регистрации иностранных агентов (FARA). Основной целью было уменьшение влияния иностранной пропаганды в американской политике.

Согласно акту иностранным агентом считалось любое лицо действующее в качестве лоббиста, специалиста по общественным отношениям или адвоката в интересах иностранного доверителя, американский компании получающей финансирования из иностранных источников.

В последствии в США был принят акт о федеральном регулировании лоббизма Целью закона было установление четкой системы регистрации и раскрытия деятельности групп интересов. Как отмечалось сторонниками принятия акта, «без указания информации о деятельности лоббистов голос народа не будет услышан среди требований влиятельных групп, маскирующих свои узкие интересы как общественное благо». В соответствии с Актом о федеральном регулировании лоббизма 1946 г. каждый, «основной» целью которого является влияние на принятие законопроектов в Конгрессе США, обязан регистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената, а также ежеквартально подавать финансовые отчеты. Финансовый отчет должен содержать имя, адрес лоббиста и всех его клиентов, информацию о сумме вознаграждения, сумме понесенных при осуществлении лоббистской деятельности расходов, указание на все статьи, опубликованные по инициативе лоббиста, а также законопроекты, для принятия или отклонения которых лоббист был нанят. За нарушение требований к отчетности предусмотрена ответственность в виде штрафа до 5000 долларов или тюремного заключения сроком на 1 год и трехлетнего лишения права заниматься лоббистской деятельностью.

Необходимо отметить, что принятый Акт о федеральном регулировании лоббистской деятельности подвергся критике уже вскоре после его принятия. На наш взгляд, критика закона была во многом справедлива.

В качестве недостатка акта отмечался тот факт, что его действие распространяется только на взаимодействие лоббистов с членами Конгресса США. Оказание давления на представителей органов исполнительной власти осталось вне рамок правового регулирования.

Более того, положения закона создавали правовую неопределенность по поводу вопроса о том, кто должен регистрироваться в качестве лоббиста. Так, зачастую даже судьи не могли определить, что подпадает под определение «основная цель» (principal purpose) в осуществлении деятельности.

Отсутствовала и четкая система контроля за исполнением закона. Клерк Палаты представителей и секретарь Сената не получили реальных полномочий. Орган, ответственный за исполнение закона, так и не был сформирован. Клерк и секретарь не могли потребовать отчетов или преследовать нарушителей. Таким образом, контроль за действиями лоббистов оставался в значительной мере формальным.

Как следствие вышеперечисленного, уже в 1948 г. Национальная ассоциация предпринимателей обратилась в суд с требованием признать этот закон неконституционным на том основании, что он слишком неопределен и неясен, чтобы отвечать требованиям права. Федеральный окружной суд Вашингтона признал закон неконституционным. Верховный Суд США отменил это решение, однако не принял никакого решения, признающего конституционность закона.

В 1954 г. Верховный Суд США своим решением сузил сферу действия закона, указав, что его действие распространяется только на лоббистов, действующих на платной основе и непосредственно контактирующих с членами Конгресса по поводу принятия или отклонения законопроектов .

Исследование, проведенное в 1991 г., показало, что из 13 500 лоббистов 10 000 не были зарегистрированы в качестве таковых.

Недостатки Акта 1946 г. были во многом исправлены принятым в 1995 г. Актом о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act). Новый закон распространяет свое действие на лоббистов не только в законодательных органах, но и в органах исполнительной власти. Взаимодействие частных лиц с президентом и вице-президентом также считается лоббистским контактом. Более ясно даны определения терминам «лоббизм» и «лоббистская деятельность», что позволяет более достоверно определить, кто обязан регистрироваться в соответствии с законом.

В новом Законе прописан и учтен ряд принципиальных моментов, в том числе понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов и определений; перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе; сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; сведения, которые должны содержаться в отчетах; обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей; размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т.д. Действия данного Закона распространяются на лоббистскую деятельность как в Конгрессе США, так и в исполнительных органах власти. 

В дополнение к Федеральному закону о раскрытии лоббистской деятельности в США действует закон, относящийся к иностранным лоббистам, — Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (FARA). Его нормы применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Данный Закон предусматривает, что представители (агенты) «иностранного принципала» должны подавать регистрационное заявление Генеральному адвокату, детально представив финансовую и иную бизнес-информацию, перечислить и обозначить все виды политической пропаганды, а также предоставить доступ к книгам и записям для инспекции государственных служащих.

Лоббизм является важным элементом политической системы. С учетом американского опыта очевидно, что в любой стране с ростом экономики неизбежно встает вопрос о легализации этого института, чтобы вывести деятельность лоббистов из тени, сделать законодательный процесс более прозрачным. Наиболее эффективным средством регулирования данной области отношений выступает не запрет, а требование открытости деятельности субъектов лоббистской деятельности.

Лоббистская деятельность предполагает взаимодействие двух категорий субъектов — лоббистов, действующих в интересах клиентов, и должностных лиц (public office holders), на которых оказывается или может оказываться воздействие. Закон Канады различает два типа лоббистов, выделяя лоббистов-консультантов (раздел 5 Закона) и лоббистов — сотрудников коммерческих и некоммерческих организаций (In-house lobbyists — раздел 6). Лоббисты-консультанты — это те, кто лоббирует от имени своих клиентов. Лоббистами-консультантами будут являться адвокаты (работающие в публично-правовой сфере), юристы, финансисты или иные профессиональные консультанты, которых нанимает клиент для взаимодействия с должностными лицами в целях влияния. Лоббисты-сотрудники действуют от имени своих работодателей, они трудятся за зарплату в PR-отделах или GR-отделах (отделах по связям с государственными органами) в структуре организаций.

В зависимости от типа лоббиста различается объем информации, подлежащей раскрытию и порядок регистрации лоббистов. Лоббисты-консультанты регистрируются самостоятельно и должны сообщать об осуществлении лоббистской деятельности независимо от продолжительности взаимодействия с должностным лицом. Лоббисты-сотрудники регистрируются через ответственное за это в организации лицо, которое подает списки лоббистов. Организация должна подать список всех своих лоббистов-сотрудников, если частью из задач хоть одного из сотрудников является взаимодействие с государственными должностными лицами по поручению работодателя (раздел 7, ч. 1). При регистрации указываются имена всех таких сотрудников, а в ежемесячных отчетах должны быть отражены все взаимодействия сотрудников с должностными лицами.

Другая категория субъектов лоббистской деятельности — должностные лица. Это чиновники, которые являются объектом для воздействия лоббистов. Законом прямо определен круг лиц, входящих в понятие должностных лиц, взаимодействие с которыми будет являться лоббистской деятельностью: это избранные члены законодательных органов или парламента, должностные лица этих органов, министры и иные должностные лица правительства (органов исполнительной власти) и правительственных учреждений, а также назначенные правительством лица, служащие вооруженных сил Канады и полиции. Закон распространяется только на должностных лиц федерального уровня. Провинциальный уровень и уровень местного самоуправления Законом не охватывается. Судебная власть, как и полагается, независима, не должна и не может быть объектом лоббирования. В провинциях круг должностных лиц, как правило, отличается: в Квебеке, например, кроме должностных лиц исполнительной и представительной власти провинции включают и избранных членов муниципальных советов и сотрудников муниципальных исполнительных органов, правительственных аудиторов, сотрудников некоммерческих организаций, ответственных за распределение средств из государственных фондов поддержки общественной активности. Закон 1989 года устанавливает, что не распространяет свое действие на должностных лиц провинций, органов местного самоуправления, дипломатических агентов, консульских должностных лиц или официальных представителей правительств иностранных государств, должностных лиц международных организаций, которым предоставлены привилегии и иммунитеты. Надо отметить, что Закон устанавливает период, когда бывшие должностные лица не могут заниматься лоббистской деятельностью ни в качестве лоббистов-консультантов, ни в качестве лоббистов-сотрудников. Например, члены федерального Кабинета министров не могут быть лоббистами в течение пяти лет после прекращения работы в правительстве. Это позволяет избежать конфликта интересов.

Закон 1989 года подробно описывает процедуру регистрации лоббистов, устанавливая порядок представления и объем сведений, необходимых лоббисту при регистрации, сроки регистрации и перерегистрации (в целях актуализации сведений), ответственность за нарушения требований Закона, а также общие правила организации и ведения федерального реестра лоббистов. Актуализация сведений осуществляется посредством перерегистрации и отчетности. Однажды зарегистрировавшись, лоббист будет периодически перерегистрироваться. На федеральном уровне этот срок составляет 6 месяцев. Кроме того, лоббисты должны ежемесячно отчитываться обо всех взаимодействиях с должностными лицами.

Теперь обратимся к порядку регистрации лоббистов. Законом установлено, что основной способ регистрации и представления отчетности — подача документов в электронной форме, через систему, имеющую сайт в сети Интернет. Законом предусмотрена и иная форма подачи документов, однако на сегодняшний момент система регистрации лоббистов по всей Канаде переведена в электронную форму. Поэтому граждане благодаря сети Интернет имеют свободный доступ к реестру.

Регистрация предполагает внесение сведений о лоббистах и группах интересов в реестр с присвоением статуса зарегистрированного лоббиста. Представление большого объема сведений, часть из которых делается общедоступной, — механизм приобретения этого статуса. За умышленное представление ложной информации предусмотрена ответственность. Требования Закона не выходят за предмет правового регулирования, не требуется раскрытие персональных данных и сведений о коммерческой или иной деятельности. Прямо указывается: ничто в настоящем Законе не должно истолковываться как требующее раскрытия личности лица, если такое раскрытие может угрожать безопасности человека.

Электронная система регистрации и учета автоматически ведет статистику. Так, общее число зарегистрированных лоббистов на федеральном уровне Канады по состоянию на март 2014 года — 5178. Из них консультантов — 780, сотрудников коммерческих организаций — 1762, иных организаций — 2635. По предмету деятельности больше всего лоббистов сосредоточили усилия в промышленности — 1221, в области налогообложения — 945, а меньше всего в области пенсионного обеспечения — 87, муниципальной политики — 65, религии — 8. Провинции также ведут статистику. Например, в Онтарио по состоянию на март 2014 года было зарегистрировано 1663 активных лоббиста по различным областям деятельности. 1254 лоббиста указали членов парламента в качестве объектов воздействия, Министерство финансов указали 913 лоббистов, а Министерство образования — 164 лоббиста. Однажды зарегистрировавшись, лоббист будет периодически перерегистрироваться до тех пор, пока занимается политической деятельностью. В зависимости от юрисдикции и типа лоббистов частота перерегистрации имеет различия: на федеральном уровне — каждые 6 месяцев для всех, в Онтарио срок для лоббистов-консультантов установлен в 3 месяца (разные клиенты, которые чаще меняются), для корпоративных — 6 месяцев.

Для контроля за федеральной системой регистрации и соблюдением требований Закона разделами 4.1 — 4.4 Закона о лоббизме предусмотрена должность Уполномоченного по лоббизму (The Commissioner of Lobbying). Это независимое от исполнительной власти должностное лицо назначается обеими палатами канадского парламента сроком на семь лет и обязано представлять ежегодные отчеты о своей деятельности в парламент. Уполномоченный обладает широкими правами при проведении расследований нарушений Закона. В частности, разделом 10.4 Закона предусмотрено, что Уполномоченный вправе вызывать лиц для дачи устных или письменных показаний под присягой, требовать представления документов или иных вещей, которые могут иметь отношение к расследованию.

Ответственности за нарушения требований Закона посвящен раздел 14. За отказ в регистрации на федеральном уровне первый штраф составляет до 50 000, а повторное нарушение может обернуться тюремным заключением сроком до 6 месяцев. Лоббисты, которые намеренно представили в регистрирующий орган ложные сведения или фальшивые документы, понесут ответственность в размере до 200 000 канадских долларов и двух лет лишения свободы.

Провинции устанавливают собственные размеры санкций. В Квебеке за лоббистскую деятельность без регистрации придется заплатить от 500 до 25 000 канадских долларов, а в Новой Шотландии, Онтарио и Ньюфаундленде за первое нарушение штраф составляет 25 000, а за последующее — до 100 000 канадских долларов.

Начиная с 2005 г., когда были введены в действие поправки 2003 года, позволившие применять нормы об ответственности, в парламент было представлено более двенадцати отчетов о расследованиях. В десяти случаях нарушения закона подтвердились. До 2005 года случаев привлечения к ответственности не было из-за противоречий в Законе 1989 года. Относительно низкое число наложенных штрафов позволяет прийти к выводу, что лоббисты в целом соблюдают законодательство. С другой стороны, это заставляет задуматься об эффективности выявления правонарушений. Однако неоспорим тот факт, что закон работает — лоббисты регистрируются. Благодаря официальной регистрации для них создается возможность заявить о своих успехах, узнать поближе конкурентов и подчеркнуть легальный характер своей деятельности, что для многих клиентов немаловажно.

В начале параграфа уже упоминались кодексы поведения лоббистов. В большинстве канадских юрисдикций таких отдельных кодексов поведения нет. Исключение — Квебек и федеральный уровень Канады. Но в этих случаях главный недостаток таких кодексов — неопределенность норм. Кодексы регулируют порядок обращения с информацией, порядок разрешения конфликтов интересов, предлагают, как должны вести себя лобби-группы, устанавливая общие принципы честности, профессионализма, взаимоуважения. Эти принципы свободны для интерпретации. Например, в Квебеке нормы препятствуют проявлению «недопустимого влияния» на должностных лиц в деятельности лобби-групп. Однако трудно однозначно понять, что является таким «недопустимым влиянием», что может трактоваться подходящим для одних лобби-групп и что будет не подходящим для других.

Лоббизм в европейском союзе

Лоббизм в европейском союзе стал достигать тех же размеров что и в США, однако способы осуществления лоббистской деятельности в Европе и США сильно разнятся. Лоббизм США носит довольно агрессивный характер и рассчитан на скорейший результат, в то время как европейский лоббизм носит более долгосрочный и менее агрессивный характер. Институты европейской власти регулируют в зависимости от своей предрасположенности к определенным группам интересов степень доступа к принятию решений. Поэтому агрессивная тактика, равно как и тактика представления индивидуальных, а не групповых интересов, отвергается в лоббировании на уровне ЕС. Власти в Европе предпочитают вести диалог с группами интересов. И в целом роль лоббистов в европейском союзе менее институционализированна что дает большой просто для субъективного предоставления доступа. Особенности лоббирования определяют не представители бизнеса, а европейские власти, заинтересованные в учете многосторонних интересов. Европейские лоббисты обычно склонны к конструктивному партнерству с властями, чтобы иметь возможность влиять на законотворческий процесс.

Представители бизнеса, предпочитавшие оказывать сильное давление на европейские власти, были вынуждены пересмотреть свою стратегию. Так, в 1970-х гг. Комитет ЕС Американской торговой палаты (АМПАЛ ЕС) пытался заблокировать принятие европейской социальной директивы с помощью оказываемого через многочисленных американских адвокатов давления. Такая агрессивная наступательная тактика вызвала резкое неприятие у представителей европейских властей. В течение многих лет после этого АМПАЛ ЕС должен был прилагать усилия для восстановления положительного восприятия американского бизнеса в институтах европейской власти.

Агрессивная тактика не принесла представителям европейского бизнеса пользы. Так, Европейская ассоциация нефтяной промышленности использовавшая американскую тактику для продавливания интересов потерпела поражение и не смогла помешать принятию закона по сокращению газовых сбросов. После разработки соответствующего проекта директивы в Еврокомиссии в сотрудничестве с ЕАНП в него были внесены значительные парламентские поправки. Европарламент настаивал на более жестком для нефтеперерабатывающей промышленности варианте директивы. ЕАНП задействовала свыше 50 лоббистов для работы с европарламентариями, которым стали угрожать потерей мандатов из-за закрытия нефтеперерабатывающих заводов. В результате эта лоббистская кампания спровоцировала Европарламент на показательное пренебрежение интересами нефтяной отрасли и привела к ухудшению репутации ЕАНП .

На уровне ЕС негативное лоббирование, направленное на блокирование законодательных предложений, является неэффективным, так как они могут быть заблокированы только в исключительных случаях после их рассмотрения в течение очень продолжительного времени. На самой ранней стадии подготовки законодательного предложения оно проходит неформальное согласование во всех институтах европейской власти, поэтому представители бизнеса могут лишь лоббировать внесение в него своих коррективов. При этом уровень влияния на европейские власти зависит от готовности бизнеса действовать в качестве их конструктивного партнера.

Европейский бизнес должен ориентироваться на действия властей в своем лоббировании и учитывать существующую коньюктуру. Европейские институты власти отличаются специфическими подведомственными интересами на которые представители бизнесы должны обращать свое внимание и проводить лоббирование в соответствии с ними. Европейские чиновники и политики заинтересованы в устранении деталей законопроектов, способных нанести вред, поэтому лоббисты с учетом этого должны представлять свои экспертные оценки изменяющегося законопроекта на всем пути его рассмотрения.

При взаимодействии с европейскими властями важно ориентироваться на общеевропейскую идеологию, на которой базируются законодательство и инициативы ЕС. Выдвижение на первый план в лоббистских предложениях принципов европейской интеграции, свободного перемещения товаров и капитала, социального единства, увеличения занятости и конкурентоспособности способствует улучшению восприятия позиции бизнеса. При лоббировании помимо ориентированности на интересы властей необходимо взаимодействовать со всеми действующими лицами и учитывать их проблемы и интересы.

Давление, применяемое бизнесом может быть успешно только в том случае, если бизнес располагает поддержкой национального правительства и властей. Давление и угрозы экономического характера более действенны для оказания влияния на национальные правительства, которые, в свою очередь, определяют позицию Совета министров. В связи с этим главенствующую роль поддержки сельского хозяйства определяется не активными действиями в отношении власти аграрного бизнеса, а сильным влиянием Франции в ЕС .

Для привлечения поддержки немецких европарламентариев во время рассмотрения проекта директивы REACH, противоречащей интересам химической промышленности, Союз химической промышленности Германии (СХП) организовал кампанию критики директивы в немецких и европейских средствах массовой информации. Немецкая химическая компания BASF для усиления критики директивы в СМИ  направила своих специалистов по связям с общественностью в Брюссель.

Национальные ассоциации химической промышленности делали сообщения для СМИ о потенциальных угрозах реализации директивы для экономики и занятости. Так, представители химической промышленности Великобритании оценили расходы на выполнение директивы в 9 млрд. евро, а СХП заявил о возможном сокращении 2,3 млн. рабочих мест в Германии . Данные угрозы со стороны химической промышленности подействовали на национальные правительства и европарламентариев, в результате чего положения директивы были изменены в пользу интересов бизнеса .

Проведение критической кампании в СМИ и намеренная политизация вопроса являются исключением из правила при лоббировании интересов бизнеса на уровне ЕС. Такая стратегия может быть реализована только при отсутствии эффекта от других стратегий и при наличии больших ресурсов влияния, особенно на национальном уровне. Обычно бизнес старается не привлекать общественное внимание, так как это может спровоцировать увеличение числа заинтересованных в рассмотрении вопроса сторон, и вследствие этого процесс принятия решений станет неконтролируемым.

Глава консалтингового агентства Kimmons & Kimmons К. Кайммонс, бывший лоббист фармацевтической компании GlaxoSmith-Kline, выделила основные стратегии евролоббирования бизнеса, используемые в зависимости от обстоятельств.

1. «Боевой вертолет». Это агрессивное лоббирование, используемое при отсутствии эффекта от всех других стратегий. Включает угрозы миграции бизнеса на другую территорию с дешевыми ресурсами и более приемлемыми условиями в случае, если европейские политики окажутся недостаточно уступчивыми.

2. «Кофи Аннан», или «Троянский конь». Наиболее часто используемая в Брюсселе стратегия, направленная на достижение компромисса во избежание наихудших сценариев регулирования. Часто предполагает конструктивное обязательство, предлагаемое властям на основе взаимоприемлемого компромисса.

3. «Плохой полицейский — хороший полицейский». Означает жесткую бескомпромиссную позицию одной компании или ассоциации, которая позволяет получить моральное преимущество другим более конструктивным ассоциациям или компаниям, готовым идти на уступки для нахождения компромисса.

4. «Дантист». Если компания или ассоциация не приемлет предложенную законодательную инициативу, то они первоначально пытаются «обезвредить» наихудшие для них положения (так называемые гнилые зубы), а уже потом исправить менее важные.

5. «Третья сторона». Обращение к неправительственным организациям, с тем чтобы найти компромисс по обсуждаемой проблеме.

6. «Осел». Связана с образом осла, идущего за морковкой на палке. Представители бизнеса ориентируются в лоббировании на интересы и предпочтения лиц, принимающих решения. Как правило, соблазнение и взяточничество не используются .

Стратегия «Боевой вертолет» используется только крупным влиятельным бизнесом, который одновременно оказывает давление и на европейские власти, и на национальные правительства. Например, в январе 2007 г. крупнейшие немецкие автопроизводители DaimlerChrysler, BMW, Volkswagen, Ford и Opel обратились в Еврокомиссию с открытым письмом, в котором утверждалось, что ее планы по регулированию эмиссии углекислого газа для новых автомобилей могут нанести сильный ущерб европейской автомобилестроительной промышленности. В письме указывалось на возможность миграции автопроизводителей и смежных производств за пределы ЕС, что повлекло бы за собой массовые сокращения рабочих мест . Параллельно с опубликованием данного письма председатель производственного совета DaimlerChrysler Э. Клемм заявил в Германии о том, что компания будет вынуждена закрыть несколько немецких заводов в случае вступления в силу директивы по регулированию эмиссии углекислого газа. Э. Клемм указал на возможное сокращение 65 тыс. рабочих мест. В феврале 2007 г. Немецкий конгресс торгово-промышленных палат призвал Еврокомиссию остановить проектирование новой директивы о потребительской защите, предусматривающей прямую ответственность производителя за брак (ему придется оплачивать и организовывать работу по непосредственному принятию и оценке брака) и возможность инициирования коллективных общеевропейских исков потребителей .

Председатель правления Немецкого конгресса торгово-промышленных палат М. Ванслебен предупредил Еврокомиссию, что новые правила потребительской защиты могут привести к росту цен и миграции производства за пределы ЕС  . Активное использование немецким бизнесом стратегии «Боевой вертолет» в 2007 г. неслучайно, так как в первом полугодии 2007 г. председательствующим государством в ЕС была именно Германия, для которой миграция немецких производителей является серьезной угрозой.

Стратегия «Дантист», направленная на постепенную нейтрализацию вредных для бизнеса законотворческих положений, на практике может означать намеренное затягивание рассмотрения законодательства при постоянном оказании влияния на законодателей. В целом особенность европейского лоббирования состоит в его долгосрочном характере. Разработка, рассмотрение и принятие проекта директивы занимают несколько лет. Это связано с тем, что согласование законодательства на различных этапах его формирования занимает длительный промежуток времени. Такая практика дает определенные преимущества тем представителям бизнеса, которые занимаются долгосрочным лоббированием и обладают достаточными для этого ресурсами. Часто законопроекты в течение нескольких лет получают лоббистское сопровождение без привлечения общественного внимания.

Особенно сильно тактика намеренного изнуряющего затягивания рассмотрения законодательства со стороны бизнеса проявилась на уровне ЕС при составлении директивы REACH. В апреле 1998 г. Еврокомиссия выступила с инициативой разработки соответствующего проекта директивы, который был подготовлен в 2001 г. Окончательный вариант директивы был принят Европарламентом в декабре 2006 г., и она вступила в силу в июне 2007 г. В соответствии с положениями директивы химический бизнес при активном вмешательстве на всех законотворческих стадиях национальных правительств смог добиться для себя серьезных уступок.

Наиболее часто применяемая компромиссная стратегия лоббирования во всех ее проявлениях может быть продемонстрирована на примере действий автопроизводителей, пытавшихся предотвратить введение жестких норм эмиссии углекислого газа для автомобилей. В 1998 г. на переговорах с Еврокомиссией автопроизводители, чтобы избежать введения принудительного регулирования, заключили с ней добровольное соглашение о своем обязательстве к 2012 г. сократить автомобильную эмиссию углекислого газа до среднего уровня 120 г/км. В 2007 г. еврокомиссар по вопросам экологии С. Димас заявил, что автопромышленность игнорирует свое обязательство, так как средний уровень автомобильной эмиссии углекислого газа составляет приблизительно 160 г/км. Это свидетельствовало о полном нежелании автопроизводителей создавать и внедрять новые экологичные двигатели. В результате Еврокомиссия поддержала проектирование обязывающей директивы.

Ассоциация европейских автопроизводителей призвала Еврокомиссию сделать акцент не на принудительном регулировании, а на введении налогов, поощряющих спрос на машины с экологичными двигателями. Данное предложение Ассоциации было проигнорировано. Автопроизводители в диалоге с Еврокомиссией указали на то, что эмиссия углекислого газа зависит не только от экологичности двигателя, но и от манеры вождения, пользования кондиционером и ряда других факторов. В результате Еврокомиссия согласилась на компромисс, установив с 2012 г. техническую норму для эмиссии в размере 130 г/км вместо предполагаемых ранее 120 г/км . Остальные 10 г/км по предложению Еврокомиссии должны быть сокращены за счет внедрения биотоплива и других факторов: внедрения более экологичных кондиционеров, контрольной системы оптимизации давления в шинах и т.п.

Эффективное лоббирование бизнеса основывается главным образом на превентивной стратегии. Потенциал влияния на раннем этапе формирования законодательной инициативы значительно выше, чем на более поздних этапах рассмотрения и принятия законодательства. Лоббирование на самой ранней законотворческой стадии становится возможным в условиях предварительной или постоянной коммуникации с представителями европейских властей. Когда законодательное досье становится предметом публичных консультаций, законодательная инициатива уже имеет определенную концепцию.

Даже при отсутствии хорошей коммуникации с представителями властей бизнес должен выстраивать свое лоббирование в соответствии с аналитическими прогнозами формирующейся в ЕС, и особенно в Еврокомиссии, конъюнктуры. Более опытный в европейском лоббировании крупный бизнес предпочитает заблаговременно создавать для своих интересов благоприятную конъюнктуру. Например, европейская федерация производителей биотехнологической продукции «ЕвропаБио», лоббирующая либерализацию рынка ГМО-продукции, активно инициирует обсуждения ГМО-тематики в генеральных директоратах по предпринимательству, торговле и исследованиям для того, чтобы ослабить законотворческие позиции генеральных директоратов по потребительской защите и экологии. В первых генеральных директоратах бизнес воспринимается положительно в качестве субъекта предпринимательской, торговой и исследовательской деятельности. «ЕвропаБио» постоянно формирует конъюнктуру обсуждения ГМО-тематики с точки зрения экономических последствий и конкурентоспособности европейской экономики .

На уровне ЕС успешное лоббирование проводится не благодаря политическому патронажу или финансированию избирательных кампаний, а благодаря информационно-экспертному влиянию . Возможности такого влияния обеспечиваются за счет представительности, хорошей репутации и доверительных отношений с представителями европейской власти. Хорошая репутация и доверительные отношения основываются на надежности и ценности предоставляемых сведений, политической поддержке, соблюдении договоренностей, предсказуемости и длительности партнерских отношений. Предоставляемые сведения и оказываемая политическая поддержка должны быть ориентированы не только на собственную выгоду, но и по возможности на достижение общего блага. Это повышает уровень доверия и внимания европейских властей к представителям бизнеса.

Многие ушедшие в отставку европейские чиновники и политики работают в структурах бизнеса, занимаясь при этом лоббированием в тех институтах власти, в которых они раньше служили. Подобная практика получила общепринятое название «вращающиеся двери», так как в Брюсселе имеет место систематическое лоббирование с задействованием бывших высокопоставленных служащих Еврокомиссии и европарламентариев. Бизнес за счет «вращающихся дверей» имеет преимущества в лоббировании, связанные не только с получением сети важных связей, но и со знанием различных неформальных тонкостей принятия решений. Кроме того, за счет «вращающихся дверей» бизнес обретает авторитетных представителей своих интересов в институтах европейской власти.

Наибольшую скандальную известность в ЕС получили два случая перехода на лоббистскую работу в сферу бизнеса еврокомиссаров М. Бангеманна и Л. Бриттана . М. Бангеманн, являясь еврокомиссаром по телекоммуникациям, еще во время исполнения своих полномочий занял должность в телекоммуникационной компании Telefonica. Это спровоцировало скандал в СМИ, в результате чего Еврокомиссия была вынуждена разработать подробный кодекс поведения для еврокомиссаров. Кодексом было запрещено еврокомиссарам в течение года после своей отставки заниматься лоббистской работой, связанной с прежними полномочиями. Ушедший с поста еврокомиссара по вопросам торговли Л. Бриттан менее чем через год начал работать в юридической фирме Herbert Smith, специализирующейся на правовых вопросах ВТО, стал вице-президентом инвестиционного банка UBS Warbung, консультативным директором Unilever и возглавил управляющий комитет британской финансовой ассоциации . Бывшие высокопоставленные чиновники Еврокомиссии ниже уровня еврокомиссаров являются более доступными для бизнеса. Ушедшие в отставку руководители генеральных директоратов могут быть для бизнеса намного более желанными партнерами и сотрудниками, чем бывшие еврокомиссары, не только из-за их большей доступности и большей степени свободы, но и ввиду отсутствия общественного интереса к их лоббистской деятельности.

Иногда в институтах европейской власти может иметь место так называемый встроенный лоббизм, когда представитель власти защищает близкие ему интересы. В Еврокомиссии сотрудникам и еврокомиссарам запрещено иметь оплачиваемую работу по совместительству. Но служащие Еврокомиссии в прошлом могли занимать руководящие должности в бизнесе и иметь соответствующие лоббистские связи с ним. Действующий еврокомиссар по вопросам конкуренции Н. Крес за последние 10 лет до ее членства в Еврокомиссии занимала руководящие посты почти в 30 различных компаниях, среди которых были известные транснациональные корпорации Volvo Group, Lucent, McDonald’s, PriceWaterhauseCoopers, Thales и KLM. Н. Крес до вступления в должность еврокомиссара пообещала Европарламенту передавать дела, затрагивающие интересы компаний, в которых она работала, другим служащим Еврокомиссии. Она также подписала письменное обещание президенту Еврокомиссии Ж. Баррозо отказываться от участия в делах, непосредственно связанных с ранее управляемыми ею компаниями. Данный документ приложен к публичной декларации интересов Н. Крес. Тем не менее вряд ли она сможет избежать участия в делах, косвенно касающихся интересов компаний, в которых она ранее работала. Помимо этого при передаче дел другим служащим Еврокомиссии не исключается фактор лояльности по отношению к интересам влиятельного еврокомиссара.

Лучшие возможности для встроенного лоббизма существуют в Европарламенте, так как европарламентариям не запрещено работать в сфере бизнеса. Например, решающую роль в утверждении предписания о либерализации автомобильной торговли в Европарламенте сыграл европарламентарий К. Конрад, имеющий собственный бизнес по продаже автомобилей в Германии. Он был назначен докладчиком Европарламента по данному предписанию . Европарламентарии могут являться также оплачиваемыми сотрудниками компаний, что способствует проявлению внутреннего лоббизма. Например, европарламентарий Э. Манн, будучи одновременно активным членом форумного объединения «Трансатлантическая политическая сеть» (ТПС) и оплачиваемой сотрудницей компании Bertelsmann AG, подготовила парламентский проект резолюции, одобряющий проведение переговоров между ЕС и США о создании к 2015 г. между ними свободной торговой зоны. Проект резолюции, получивший одобрение в Европарламенте, был составлен на основе документа ТПС, корпоративным членом которой является Bertelsmann AG .

Брюссель является многокультурной политической площадкой, на которой сталкиваются разнообразные южно- и североевропейские менталитеты и традиции. Например, датчане публикуют информацию о выслушанных представителях интересов в специальных публичных журналах, а грекам совершенно чуждо восприятие лоббизма в качестве нормального политического инструмента. На всех уровнях европейской власти чиновники и политики владеют разными языками, имеют различные традиции, ценности и нормы. Для успешной лоббистской деятельности надо учитывать национальную культуру главных игроков и максимально уважительно относиться к каждому из них, например, подготавливая для них справки на родном языке. Особенность евролоббирования состоит в постоянной потребности выстраивать коммуникации одновременно на нескольких языках. При этом коммуникации должны иметь интеркультурный характер, т.е. формат обсуждения каких-либо вопросов должен учитывать национальную культуру лица, принимающего решения. Представителей европейской власти объединяют общие работа и местоположение, прагматическое использование только нескольких рабочих языков (английский, французский, немецкий) и одинаковые ожидания. У них имеется чувство солидарности, но культурные различия продолжают играть важную роль.

Помимо коммуникации с представителями европейских властей язык может становиться важным лоббистским инструментом при переводе нормативных актов на все официальные языки ЕС. Нормативные акты обычно готовятся на одном из рабочих языков, а потом переводятся и публикуются на каждом официальном языке. Многие ключевые слова нормативных актов воспроизводятся в переводе без общего определения. Проблема заключается в том, что между любыми языками существуют семантические различия, а изменение формулировок при переводе приводит к появлению различий в национальных версиях нормативных актов. Это дает потенциальную возможность для лоббистской манипуляции во время перевода. Такая манипуляция может отразиться на функционировании бизнеса. Например, нидерландский молочный бизнес пострадал при переводе предписания ЕС об упаковках для молочной продукции на голландский язык. Вместо традиционной картонной упаковки в национальной версии предписания появилось требование использовать «металлическую упаковку». Причина оказалась в неправильном переводе французского слова, которое означало «любая упаковка». Согласно официальному сообщению ошибка была допущена бельгийским переводчиком, переводящим с валлонского французского языка, в котором оспариваемое слово может означать также металлическую упаковку. Тем не менее представители нидерландского молочного бизнеса полагают, что неправильный перевод был инициирован конкурентами. В связи с имеющейся вероятностью неправильного перевода представители бизнеса должны проверять все языковые версии нормативных актов ЕС, которые затрагивают их сферу деятельности. Помимо выполнения этой функции поддержание многоязычного интерфейса необходимо для проведения активной лоббистской работы, так как это ускоряет ознакомление со специфичными документами, которые могут быть представлены в переводном виде только через некоторое время.

Как видно из представленного выше материала, Лоббизм является неотъемлемой частью правовой, политической и социальной структур общества и является одним из факторов экономического роста и развития страны.

Для Российской Федерации лоббизм может стать основным развивающим фактором и механизмом прорыва для нашей экономики и общества. Улучшив взаимодействие власти и общества, мы можем создать здоровый диалог и власть сможет стать более мобильной и гибкой, что позволит ей решать проблемы еще до их появления.

Характерные черты организаций, созданных для защиты интересов делового сообщества

Переход от системы централизованного государствен­ного планирования к рыночным от­ношениям сопровождался разрывом старых хозяй­ственных связей.  В этих условиях у предпринимателей возникла необходимость объединить свои усилия.  Результатом этого стал процесс создания отраслевых ассоциаций и  объединений. Декларируемые при создании союзов цели и задачи находили отклик у руководителей предприятий, поэтому количество союзов и ассоциаций начало возрастать в геометрической прогрессии. В результате дошло до абсурда: в каждой отрасли имеются десятки союзов.  А всего за годы рыночных реформ в России было зарегистрировано около двух тысяч объединений  предпринимателей федерального, межрегионального и регионального уровней. Не все они смогли утвердиться и занять достойное место в деловом сообществе. Отсутствие четких целей, организационного опыта, ресурсных возможностей и общественного признания привело к тому, что многие из них деградировали и развалились. Однако даже те организации, которым удалось сохраниться, не проявляют существенной активности.

Типы отраслевых союзов в России

Несмотря на многообразие, большинство суще­ствующих российских отраслевых союзов и ассоциаций можно отнес­ти к одному из трех типов.

Первый тип организации обычно возглавляется бывшим руководите­лем отрасли, который по различ­ным причинам не вписался в новые условия хозяйствования. Предприя­тия первоначально входили в такие союзы благодаря авторитету руко­водителя и находились в них боль­ше по инерции.

Второй тип организации – по сути, коммерческие структуры, существующие под видом отраслевого союза или ассоциации. Подобного рода организации занимаются пере­продажей продукции учредителей, ведут исключительно коммерчес­кие проекты и имеют мало общего с функциями отраслевого союза.

Третий тип организаций возглавляется действующим руководите­лем предприятия. Союз пользуется инфраструктурой и возможностями завода (НИИ, КБ), поэтому такое объединение обычно имеет непло­хую базу. Недостатком такого союза является сильная занятость руково­дителя оперативными вопросами своего предприятия и невозмож­ность полноценно заниматься рабо­той в отраслевом объединении.

Причины слабости отечест­венных отраслевых союзов и перспективы усиления их позиций

Основная причина слабости отечественных отраслевых союзов заключается в том, что органы государственной власти России все еще не воспри­нимают отраслевые союзы в каче­стве структур, с мнением которых необходимо считаться. Никакого реального влияния на проводимую государством политику в своей от­расли союзы и ассоциации оказать не могут.

Второй  причиной является слабое понимание некоторыми союза­ми стратегии, а главное — тактики своей деятельности. Имеют место абстрактные Декларации о «лобби­ровании интересов предприятий». Многие отраслевые союзы не имеют четкого плана деятельно­сти и ограничиваются популистскими акциями.

Третья причина является неиз­бежным следствием первых двух — финансовая слабость российских отраслевых союзов. Большинство руководителей союзов говорит о том, что сознание руководства российских предприятий не доросло до необходимости финансовой под­держки своего отраслевого объеди­нения.

Рассматривая перспективы российских отраслевых объединений нельзя не остановиться на системе принятия решений в экономической сфере.

До недавнего времени каждый представитель российского крупного капитала самостоятельно решал свои вопросы во всех органах государственной власти. Борис Березовский, Владимир Гусинский, Роман Абрамович и многие другие предприниматели, которых принято называть олигархами, не нуждались ни в каких союзах. Все они имели непосредственный выход на первых лиц  государства. Не секрет, что многие  финансово-промышленные группы расставляли на ключевые nocты в исполнительной власти своих представителей, чтобы они отслеживали их интересы. При доминировании той или иной группировки, в российской власти все было относительно стабильно. Перестановки вице-премьеров и министров начинались тогда, когда обострялась борьба между олигархическими кланами.

К сожалению, многие негативные вопросы в исполнительной власти  не решены и сегодня. Нищенская зарплата и неуверенность в завтрашнем дне заставляют работать в интересах отдельных структур даже тех чиновников, которые изначально не были ангажированы.  Да и как может быть иначе? Чиновнику, получающему зарплату от государства эквивалентную 200 долларам, поручается защита интересы этого государства в крупных частных компаниях, его обязывают голосовать по вопросам, цена которых исчисляется десятками миллионов долларов. Уровень оплаты труда российского министра, заместителя министра или начальника департамента равен оплате мелкого клерка в крупной компании. Естественно, что такая ситуация не стимулирует защиту государственных интересов и провоцирует чиновников входить в альянсы с этими крупными компаниями.

Аналогичная ситуация и в законодательной сфере. Не секрет, что олигархи финансировали избирательные кампании, как политических партий, так и депутатов по одномандатным округам. Понятно, что в этих условиях отраслевые союзы не были нужны ни олигархам, ни правительству. Все вопросы решались в кулуарах.   Поэтому были слабы союзы и ассоциации, власть слышала исключительно голос олигархов.

Нынешняя российская власть пытается изменить ситуацию. Провозглашен принцип равноудаленности олигархов. Практическим следствием такой политики стало вхождение наиболее крупных российских бизнесменов в бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) – структуру, которая ранее считалась оплотом так называемых «красных директоров». Аркадий Вольский даже подвергался критике за то, что большинство в РСПП получил крупный и, что характерно, частный бизнес. Однако через некоторое время начал на глазах меняться принцип взаимоотношений власти с крупным бизнесом. Вместо кулуарной работы власти с отдельными олигархами, как это было в период президентства Бориса Ельцина, президент начал регулярно встречаться с представителями общественной организации — РСПП.

Еще одним признаком усиления роли общественных промышленных объединений стало избрание авторитетного российского политика Евгения Примакова президентом Торгово-промышленной Палаты. ТПП планомерно и успешно работает с союзами и ассоциациями. При ТПП активно действует Совет отраслевых объединений, в состав которого входят представители практически всех отраслей промышленности. РСПП в этом смысле несколько отстает от ТПП. Так, в состав рабочих групп, созданных при РСПП, не предложено войти представителям отраслевых союзов.

В состав ТПП РФ в настоящее время входит свыше 20 тысяч предприятий различных организационно-правовых форм и направлений бизнеса; 155 территориальных и местных торгово-промышленных Палат (82 – Палаты субъектов Федерации, 73 – Палаты муниципальных образований; 119 объединений предпринимателей федерального и свыше 300 союзов и ассоциаций регионального уровней; 15 акционерных обществ, внешнеэкономических объединений и предприятий федерального значения; 250 различных фирм на местах, оказывающих специализированные услуги российским и зарубежным предпринимателям; 23 комитета ТПП РФ по различным направлениям деятельности и отраслям предпринимательства,  450 комитетов, комиссий, советов и других общественных формирований территориальных Палат по различным направлениям и проблемам бизнеса;  16 представительств ТПП РФ в 15 странах.

Кроме того, система Торгово-промышленных Палат располагает 22 территориальными торгово-промышленными Палатами, прошедшими добровольную аккредитацию в ТПП РФ на соответствие и компетентность в выполнении ими функций и услуг, предусмотренных законодательством и уставными документами;  системой «ТПП Эксперт», объединяющей 449 экспертов из 100 Палат и 5 экспертных организаций; 7 территориальными торгово-промышленными Палатами, имеющими в своем составе экспертные организации, аккредитованные в системе «ТПП Эксперт»; 6 учебными центрами подготовки и переподготовки экспертов по товарной экспертизе и одним Региональным центром качества по подготовке менеджеров по качеству, аудиторов системы качества, преподавателей менеджмента качества. Помимо этого созданы и функционируют: система стандартизации Торгово-промышленной Палаты Российской Федерации, внесенная в базу данных Федерального фонда стандартов и включающая 56 введенных в действие стандартов; система «ТПП Оценщик», включающая 71 специалиста из 41 ТПП;  Международный коммерческий арбитражный суд, Морская арбитражная комиссия, Ассоциация диспашеров, Третейский суд при ТПП РФ; более 60 третейских судов, при территориальных ТПП;   Фонд поддержки и развития торгово-промышленных Палат, аккумулирующий средства, направляемые на финансирование межрегиональных и региональных проектов и программ развития;  издания ТПП РФ и территориальных Палат. 

Изменения, происходящие в экономике, политике и сфере государственного управления, создают реальные предпосылки для консолидации предпринимательства, укрепления взаимодействия бизнеса и власти, повышения роли торгово-промышленных Палат и других общественных организаций предпринимателей в процессе выработки и реализации стратегии социально-экономического развития России. Учитывая это, ТПП РФ подписала с 89 другими предпринимательскими союзами Соглашение о совместной деятельности общероссийских общественных и некоммерческих объединений товаропроизводителей, промышленников, предпринимателей и работодателей. Соглашение предусматривает активное содействие хозяйствующим субъектам в консолидации усилий для защиты своих интересов, обеспечение приоритетного развития реального сектора экономики страны.

Несмотря на существующие проблемы, в целом система предпринимательских объединений становится более упорядоченной и организованной, происходит углубление и диверсификация их отраслевой направленности. На передний план их деятельности выходят проблемы совершенствования существующих структур и механизмов, поиск оптимальных размеров, стратегии и пропорций организационного развития.

Большинство объединений предпринимателей, являющихся членами ТПП РФ, находятся на этапе интенсивного развития. Они демонстрируют примеры высокой организованности и играют заметную роль в развитии различных отраслей или видов предпринимательской деятельности, ориентируясь на выражение конкретных интересов предпринимателей, объединенных общим рынком товаров или услуг, и имеющих общие интересы и потребности. Это, в частности, транспортные ассоциации, союзы парфюмерно-косметической, текстильной и легкой промышленности, ассоциации малого бизнеса, страховые и банковские объединения, аграрно-промышленные союзы и ассоциации и другие.

Социологические опросы предпринимателей, публикации в средствах массовой информации и специальные исследования показывают, что деловое сообщество пришло к осознанию необходимости дальнейшей самоорганизации, консолидации и поиска новых путей упрочения позиций бизнеса во взаимодействии с федеральными и региональными органами государственной власти и воздействия на власть с целью принятия законодательных и нормативных актов, регламентирующих предпринимательскую деятельность и направленных на утверждение в России цивилизованного, безопасного и социально-ответственного бизнеса.

Для всей совокупности торгово-промышленных Палат,  как отмечал на IV съезде ТПП РФ ее Президент Е.М.Примаков, сегодня наиболее рельефно, как представляется, выглядят три задачи.

Первая относится, главным образом, к крупным предпринимателям. Нужно способствовать тому, чтобы они сосредоточили свой интерес на диверсификации вложений в отечественное производство. Средства, накопленные в том числе, за счет операций в сырьевом секторе, уже инвестируются в обрабатывающие отрасли, инфраструктуру. Это — чрезвычайно важно для России, в том числе для обновления основных фондов предприятий, физический и моральный износ которых очевиден. Финансовому комитету ТПП следует в этой связи рекомендовать меры, которые бы стимулировали невывоз капиталов за границу. Должна внедряться такая практика, которая позволит предпринимателю не обходить запреты, что и происходит, а «раскрепостит» предпринимателя, даст импульс для вложений в российскую экономику.

Конечно, для развития реального сектора экономики требуется создание механизма возвращения тех огромных средств, которые ушли за рубеж, мобилизации больших сумм, накопленных населением и лежащих пока мертвым грузом. Беспрепятственное развитие российского бизнеса невозможно без четко работающей судебно-правовой системы, которая обеспечивает надежную защиту от любых посягательств на законные права и интересы предпринимателей. Сейчас, как известно, Госдума завершает процесс принятия Закона «О третейских судах». В таких условиях мы тем более обязаны повысить эффективность работы третейских судов, функционирующих при Палатах. Это важно и для крупного предпринимательства, в частности, по той причине, что Евросоюз и США заявили о намерении рассматривать торговые споры с российскими экспортерами по правилам ВТО, то есть с привлечением независимых арбитражных посредников. Палата должна обеспечить оперативную подготовку нашего судейского корпуса к решению этих новых и крайне непростых требований.

Хорошо работают, некоторые территориальные торгово-промышленные Палаты. Так, Краснодарская ТПП успешно провела конференцию в мае этого года с целью улучшения условий функционирования малого бизнеса. В сотрудничестве с администрацией края сразу вслед за конференцией решено создать сеть центров – «инкубаторов» для малых предприятий.

Третья задача. Палата обязана энергично содействовать интеграции российского предпринимательства в мировое экономическое пространство. Главная тема здесь – присоединение России к Всемирной торговой организации. Позиция Палаты по этим вопросам изложена в Концепции, принятой на заседании Правления ТПП РФ в январе текущего года. Концепция направлена в Правительство и опубликована. Она исходит из безальтернативности вступления России в ВТО. Страна, продвигающаяся по пути рыночного хозяйства, не может быть изолированным «островом» в мировой экономике. Мы не можем игнорировать, что 93-94 % мирового торгового оборота приходится на страны, уже вступившие в ВТО.

ЛОББИЗМ КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРОФЕССИЯ

О проблеме создания в России полноценного института лоббизма

Лоббизм в России – явление достаточно молодое. В государствах с развитым институтом лоббизма, например в США или странах ЕС, определения соответствующих понятий приведены в нормативных актах, регулирующих данный вид деятельности. В России же лоббизм как институциональное явление до сих пор отсутствует, существуя скорее на уровне общественного сознания. Неудивительно, что сегодня слова «лоббизм» и «лоббист» имеют множество различных и зачастую совершенно противоположных значений. Между тем в нашей стране постепенно начинает формироваться самостоятельная профессия – лоббист.

Под лоббистом часто понимают любое лицо, отстаивающее чьи-либо интересы, включая собственные, перед государственной властью и действующее на любой основе и в любом статусе. Это может быть депутат, выполняющий свою работу за официальную зарплату и убеждающий коллег в необходимости принятия того или иного решения, либо тот же депутат, действующий за вознаграждение, полученное от заинтересованной группы лиц, либо профессиональный консультант, например юрист, для которого это основной вид деятельности, либо лицо, пытающееся путем прямого денежного стимулирования добиться нужного ему решения. В отношении всех этих лиц можно услышать слово «лоббист».

Так, в интервью одному печатному изданию председатель комитета по законодательству законодательного собрания одного из субъектов РФ сказал, что лоббизм является его основным бизнесом. Именно поэтому он в свое время внес на рассмотрение в местный парламент законопроект о лоббистской деятельности. Более того, в российской прессе иногда встречаются даже рейтинги депутатов-лоббистов.

Известно, что принцип «вращающихся дверей» (когда депутат по окончании полномочий идет в лоббисты, а затем снова в депутаты) общепринят в странах с развитым цивилизованным лоббизмом, однако речь ни в коем случае не идет об одновременном совмещении этих функций.

Разграничение понятий
Глядя на все это, можно убедиться, что, прежде чем говорить о лоббизме, необходимо четко определить понятия: различать лоббизм в широком смысле слова и в узком его понимании, с одной стороны, а также коррупцию и превышение должностных полномочий – с другой.

В широком смысле лоббизм – это любое законное отстаивание интересов, как собственных, так и той или иной группы лиц: от самостоятельного или через посредника продвижения интересов компании до деятельности сенатора, отстаивающего в рамках своих должностных обязанностей интересы своего региона перед федеральными властями.

Лоббизм в узком смысле – это постоянная профессиональная деятельность на возмездной основе по взаимодействию с органами государственной власти в целях продвижения интересов клиентов лоббиста.

Наконец, от лоббизма в широком и в узком смысле слова необходимо отличать коррупцию, а также превышение должностных полномочий и злоупотребление ими, что, к сожалению, встречается при любом толковании лоббизма, и ответственность за это предусмотрена в УК РФ.

Профессиональный юрист или профессиональный лоббист?
В рамках этой небольшой статьи имеет смысл говорить о лоббизме в узком его понимании, т.е. как о профессиональной деятельности. Возникает важный вопрос: а юридическая ли это профессия? И кто занимается лоббированием сегодня?

Как уже было отмечено, лоббист – это любое лицо, которое профессионально взаимодействует с органами государственной власти в целях продвижения интересов клиентов. Главная задача такого взаимодействия – донесение до лица, принимающего решение, аргументированной позиции клиента.
Профессиональная юридическая составляющая при этом может присутствовать (например, подготовка проекта какого-либо нормативно-правового акта либо анализ рисков для клиента в случае принятия тех или иных поправок или новых нормативных актов), но эта составляющая вполне отделима от собственно лоббизма. Лоббистом может быть как профессиональный юрист, совмещающий непосредственно юридическую деятельность с лоббизмом, так и любое другое лицо, нанимающее в случае необходимости юриста для получения профессиональных услуг.

Однако Россия традиционно отличается невысоким уровнем правовой культуры населения, и граждане склонны по любому, даже самому мелкому, вопросу обращаться к президенту, премьеру, губернатору независимо от того, находится ли вопрос в их компетенции или нет. Практически в сегодняшней России только представители юридического сословия обладают достаточным пониманием того, как устроена и работает власть, и поэтому именно юристы могут быть наиболее эффективными лоббистами, если, конечно, речь идет о цивилизованном лоббизме.

Вместе с тем в настоящее время в нашей стране нет четкого портрета лоббиста. Лоббизмом занимаются не те, кто получил специальное образование, и даже не те, кто имеет соответствующие личные качества и таланты. Лоббистами становятся люди, которых в силу определенных причин готовы услышать лица, влияющие на принятие решений.

Данным обстоятельством обусловлено отсутствие каких-либо правил и принципов осуществления этой деятельности, технологий. Даже большинство крупнейших российских корпораций не регулируют лоббистскую деятельность своих сотрудников.

К сожалению, до сих пор эта деятельность не носит открытого и публичного характера. В совокупности с уже сказанным это приводит к тому, что в массовом сознании лоббизм и коррупция воспринимаются как синонимы.

Институционализация лоббизма
Институт лоббизма в России сейчас находится в зачаточном состоянии, до сих пор нет:

– четкой грани между лоббизмом и коррупцией, в том числе в форме злоупотребления должностным положением, а также между лоббизмом, подпадающим под законодательное регулирование, и иной законной деятельностью;

– обязательной регистрации лоббистов;

– основных, хотя бы самых общих принципов их деятельности.

Вывод лоббизма из тени, его институционализация должны способствовать формированию прозрачной и понятной процедуры, которая призвана:

– обеспечить равные условия по продвижению своих интересов в органах государственной власти для различных общественных групп;

– создать надежный канал обратной связи власти с обществом, т.е. повысить эффективность самой власти.

Пока этой процедуры нет, лоббизм часто связан с узкокорпоративным обогащением и нарушением антимонопольного законодательства, продвижением оппортунистических государству интересов в таких отраслях, как добыча нефти, газа, производство алкоголя, табака, автомобилестроение.

Яркий пример – принятие в 2010 г. инициированных рядом банков поправок в Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 196-ФЗ «О ломбардах», по которым размер минимального уставного капитала ломбарда должен составлять 50 млн руб. (хотя около 90% ломбардов имеют годовой оборот менее 3 млн). Поправки были приняты, несмотря на заключение Федеральной антимонопольной службы о том, что закон противоречит задаче развития малого предпринимательства, делает недоступным для граждан получение краткосрочных займов и оставляет на рынке только крупные сетевые ломбарды.

Вторая, не менее важная функция лоббизма – создание для государства надежного и эффективного канала обратной связи с различными общественными группами. Внутренние каналы обеспечения информацией не всегда объективны и потому неэффективны, а зачастую у чиновников просто не хватает специальных знаний в той или иной регулируемой ими сфере деятельности.

В качестве недавнего примера можно привести изменения, которые 1 октября 2011 г. Правительство РФ внесло в Постановление от 28 декабря 2004 г. № 863 «О ставках таможенных сборов за таможенное оформление товаров». В новой редакции объединены в одну группу драгоценные камни и драгоценные металлы, с одной стороны, и изделия из синтетического (искусственного) пьезоэлектрического кварца – с другой. Постановлением установлен размер таможенного сбора для оформления этой группы товаров в 100 тыс. руб. Это в несколько раз больше средней по отрасли стоимости поставки изделия из такого кварца, которая обычно не превышает 30 тыс. руб. При этом узлы из пьезоэлектрического кварца используются в большинстве современных электронных изделий, в том числе в электронике самолетов, средствах связи, ракетно-космической технике и т.д.

Данное нововведение тут же поставило один российский завод, который, кстати, входит в тройку мировых лидеров по производству продукции с использованием такого кварца, на грань банкротства. В настоящий момент ситуацию удалось исправить: в середине мая вступили в силу новые изменения к указанному постановлению.

Лоббизм и коррупция
Что же касается отождествления лоббизма и коррупции в массовом сознании, то институционализация лоббизма, безусловно, будет способствовать уменьшению коррупционной составляющей, но это только побочный результат – одна из целей институционализации, но, видимо, не самая главная.

Попытка использовать законодательное регулирование лоббистской деятельности как главное средство борьбы с коррупцией ошибочна – это все равно что пытаться искоренить коррупцию в судах с помощью процессуальных кодексов.

Нужно отметить, что за последние несколько лет лоббизм в России стал приобретать более цивилизованные черты и носить более открытый характер. И пусть, наверное, пока не в массовом сознании, но в сфере бизнеса и пока не в регионах, а в Москве, но все чаще под лоббизмом понимают законную и прозрачную профессиональную деятельность, цивилизованные пути продвижения своих интересов, а не банальную коррупцию.

Вместе с тем несколько попыток принять закон о лоббизме так и не увенчались успехом. Причина этого, на наш взгляд, в том, что на сегодняшний момент все еще не сформирован серьезный социальный заказ на законодательное регулирование лоббистской деятельности.

Так может, нам стоит сконцентрироваться на создании такого социального заказа, помочь обществу понять, что цивилизованный лоббизм не равнозначен коррупции, а является эффективным и полезным каналом обратной связи между властью и обществом? Для этого требуется в первую очередь серьезная работа со средствами массовой информации, поскольку только они в состоянии «убедить» современное гражданское общество в необходимости развития и законодательного регулирования лоббизма в России.